食品是典型的“信任品”,食品生产经营领域存在严重的信息不对称。现代社会,食品的制作工艺复杂,食品质量难以通过简单的视觉观察和经验感知予以判断。随着食品科技的发展和食品工艺的提升,对食品质量的判断进一步依赖专业知识和技术手段。食品安全不但有制度复杂性,更有技术复杂性。现代食品领域,消费者与生产经营者之间存在天然的信息不对称。

我国食品生产经营领域,小企业、小作坊众多,执法对象分散,依靠政府的监管力量,很难发现众多分散且隐蔽的违法行为,食品安全治理依赖于“运动式执法”“选择性执法”等非常规的执法手段,重要的原因在于政府机关缺少执法信息,从而导致执法能力的弱化。因此,在食品安全治理中,执法部门与执法对象也存在难以克服的信息不对称。

 消费者面临着信息困境,执法部门同样面临信息约束。在食品安全治理中,信息是非常重要的制度变量,会影响消费者利益,也会影响制度的具体运作,进而影响食品安全的治理绩效。因此,食品安全问题的本质是信息问题。在食品安全治理中,所有的制度性规则和程序性设置都应当围绕着信息的生产和披露而展开。

 在食品安全法的整个制度体系中,信息约束影响食品安全治理的效度,因此,应当重视风险交流中的信息供给和信息流动。市场具有自发的信息生产机制,通过竞争实现信息的公开和流动。但总有市场机制难以发现和获取的信息,就需要信息优势主体公开信息,所以,除了注重市场化的信息供给模式,还要发挥不同主体的信息优势,实现多渠道的信息供给和信息传播。食品安全治理不是信息的单向流动,而是信息的互相沟通,因此,会涉及到不同的主体,每一个主体利用自己的信息优势和其他利益相关方交流信息,从而达到增进认知的目的这些不同的主体都会参与到食品安全治理中来,并发挥不同的作用。比如,坚持消费者在食品安全治理中的主体地位,通过制度安排提升消费者的认知能力,充分利用消费者的信息优势,引导其参与食品安全治理,强化食品安全信息收集,建立制度实施的信息反馈机制和促动机制;基于现代食品生产经营的高科技和全链条,弱化了公众的食品安全认知,需要建立以专家意见为核心的导引机制,激励医学、社会学、心理学、传播学和法律等领域专家向公众提示安全风险,增强公众认知能力,为食品安全治理提供科学信息与策略支持;食品安全治理依赖于信息的公开和流动,信息公开和流动需要媒体支持,在食品安全风险交流中,媒体也发挥着重要作用。

 在食品安全治理中,需要超越政府监管这一单一的制度视角,避免“放松规制”或“强化规制”这种简单化的思维模式,通过在食品安全治理中引入社会共治的概念,将社会共治涉及到的相关主体都纳入制度视野,增进制度形态的层次性,强化制度安排的包容性,分析不同主体的制度角色和制度权能,展现其在制度设计和制度运作中的地位,评估社会共治的制度路径和技术方案,使社会共治原则进一步具体化。意见在第十部分提出了推进食品安全社会共治的具体途径,包括加强风险交流、强化普法和科普宣传、鼓励社会监督、完善投诉举报机制等。在深化改革加强食品安全工作中,需要进一步制度化相关措施,通过可操作性的制度设计发挥不同主体的治理优势,通过食品安全的社会共治实现食品安全的社会共享。